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清理规范政府部门行政审批中介服务事项的解读

作者:县法制办 来源:县法制办 发布时间:2017-12-07 15:21:45 浏览次数: 【字体:

清理规范政府部门行政审批中介服务事项的解读

简政放权是新时期全面深化改革和依法治国的重要抓手,是我国全面转变政府职能的突破口。两年来,中央高度重视,简政放权工作力度速度空前,已取消和下放的行政审批事项累计超过700项。同时,行政审批制度改革不断深化,范围已扩展到行政审批相关的中介服务领域。《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》(以下简称《通知》)已于近日发布,标志着行政审批制度改革进入了更深、更广的新阶段。做好清理规范行政审批中介服务工作,解决好“最后一公里”问题,可进一步释放简政放权红利,有利于政府依法行政、厘清政府和市场的边界。

一、不规范的行政审批中介服务备受诟病

行政审批中介服务曾为我国政府职能转变、降低市场交易成本作出积极的贡献,但仍存在一些突出问题,以至于很多行政审批中介服务机构被民间描述为“戴市场帽子,拿政府鞭子,收企业票子,供官员(兼职)位子”。这既直接影响了企业活力,又影响行政审批制度改革的有效推进,不利于理顺政府、市场、企业、中介机构之间的关系。

一是法律设置方面,行政审批中介服务事项存量较多、法律依据不充分。表现为:行政审批中介事项与行政审批事项相伴生,总量较多、分布不均;设立依据不完备,由法律法规明确规定或授权作为审批要件的较少等。

二是市场竞争方面,垄断现象比较突出,存在不公平竞争。表现为:政府限定了一些特定领域或地区的中介机构数量;绝对垄断领域的中介服务机构无一例外不是政府部门下属的事业单位或与政府部门紧密关联的机构等;一些审批部门人员在与本部门审批事项相关的中介服务机构兼职任职等。

三是服务收费方面,行政审批中介服务收费乱,服务质量良莠不齐。表现为:垄断程度较高的领域或地区,价格较高且弹性幅度有限;市场竞争激烈的领域或地区,出现了低价竞争的现象;总体上看,“事项多、强制性、收费乱”给企业造成较大的负担等。

四是政府管理方面,行政审批中介服务市场监管薄弱,惩处力度不足。表现为:监管权分散,监管依据不完备;综合监管和事中事后监管能力薄弱,惩处力度有限;信用体系尚难以有效发挥作用等。

二、中央政府率先清理规范具有重大意义

《通知》要求国务院部门清理规范行政审批中介服务,对于在全国范围内处理好中介服务领域政府与市场关系具有重大意义。

一是厘清政府、市场与社会关系的试验田和试金石。中介组织是社会组织中的一类,是政府与市场以外的社会第三方,理论上可有效连接政府与市场。我国的行政审批中介服务机构形式上具有多样性,与政府有着剪不断理还乱的复杂关系,是政府与市场关系的中间过渡和处理难点,《通知》的发布与实施将为理顺上述三者关系提供一个典型案例。

二是依法行政与现代治理的必要途径。建设法治政府和服务型政府是我国加快转变政府职能的目标,也是全面深化改革和全面依法治国的重点。清理规范行政审批中介服务,建立负面清单,有利于约束政府权力,切实做到“法无授权不可为”。《通知》以行政手段和法律手段相结合的方式推进改革,有利于深化行政体制改革并积累依法行政经验,也是国家治理现代化的重要实践。

三是建设现代市场体系的重要环节。未来我国将建立统一开放、竞争有序、公平公正、透明高效的市场体系,中介服务市场也是其中重要的一环。《通知》有针对性地对目前行政审批中介服务市场政企不分、政府无据干预较多、垄断严重与收费混乱等问题进行清理规范,有利于构建中介服务现代市场体系。

四是营造预防寻租腐败的重点工程。行政审批中介服务两端连接政府与市场,是寻租腐败易发生的灰色地带,“红顶中介”、政府人员兼职任职、政府审批部门无据设定限制条件干预市场等问题备受诟病。《通知》对上述易产生利益输送的弊病提供了清晰的解决方案,可谓对症下药。

五是事业单位改革的难点与重点。目前行政审批中介服务机构中相当一部分是事业单位,承担几乎全部垄断性中介事项并为政府提供技术性审查事项。厘清业务上与行政审批部门的关系一直是改革的重点难点,《通知》为这些事业单位提供了改革的方向和路线图,有利于加快事业单位分类改革,建立事业单位法人治理结构。

三、《通知》明确了清理规范的范围、性质与行为特点

《通知》并未针对整个中介服务领域,而定位于与行政审批直接相关的中介服务,包括审批过程中需由申请人委托开展的作为审批要件的各类中介服务活动,与行政审批没有直接关联、企业等市场主体自主决定委托开展的中介服务活动不是本次清理规范的范围。

具体而言,国务院部门行政审批相关的中介服务活动,含中央政府垂管部门及设在地方的机构开展行政审批的中介服务,不含地方政府审批涉及的中介服务。审批部门委托有关机构开展的技术性服务活动不在此次清理规范的范围,但必须加以规范。《通知》还涉及其他与行政审批相关的有偿服务,如行业协会提供的证明意见或中介服务等。

四、《通知》提出了清理规范的主要内容和路线图

《通知》明确了行政审批中介服务事项取消、转化、保留的处理方式,提出了规范管理的原则和限期要求。

一是清理事项。针对中介服务事项设立依据不完备的问题,提出除依法设立的以外,一律不再作为审批受理条件;能通过监管解决的事项不再设立中介服务;行政审批事项不得转为中介服务;审批部门委托开展的技术性服务不得转嫁为申请人义务等。

二是破除垄断。针对一些领域中介服务市场垄断、竞争不充分的问题,提出了取消部门自行设定的中介服务执业条件;严禁通过限额管理控制中介服务机构数量等。

三是切断关联。针对红顶中介等与审批部门利益输送问题,提出了审批部门所属事业单位不得开展与本部门审批事项相关的中介服务,确需开展的应脱钩转企并获得相应的资质;严禁指定中介机构;行业自治组织类中介机构与审批部门必须脱钩;政府工作人员不得在中介机构兼职任职等。

四是规范收费。针对中介服务收费混乱的问题,提出中介服务原则上实行市场调节定价;垄断性强、短期内无法充分竞争的实行政府定价,最大限度缩小政府定价范围;审批部门委托开展的技术性服务事项所需费用纳入政府部门预算等。

五是清单管理。针对部门自行设定中介服务事项的问题,在清理规范的基础上制定行政审批中介服务事项清单,凡未纳入清单的一律不再作为审批的受理条件;新设事项严格论证并履行法定程序;事项清单与中介服务信息向社会公开。六是加强监管。针对中介服务市场监管不力的问题,提出了建立健全中介服务规范和标准;完善指导与监管制度,加强违规查处;强化信用体系与考评机制建设等。

六、《通知》体现了问题导向、源头治理等原则

一是对象、范围重点明确,清理、规范各有侧重。清理重点主要是申请人委托机构开展的作为行政审批受理条件的有偿中介服务,规范重点是中央政府审批部门自行委托有关机构开展的技术性服务。

二是强调源头治理,清理与规范并重。既对缺乏法定设立依据的中介服务事项全面清理,减少行政审批中介服务事项规模,减少申请人负担和全社会成本,又对垄断、价格等问题进行规范,促进市场健康发展和效率改善。

三是坚持问题导向,着力提效与防腐。着力解决群众意见集中、社会反映突出的行政审批中介服务事项多、收费乱、垄断与市场不公、利益输送严重等方面问题,提升行政体制改革与中介服务市场效率,增强社会公众的改革“获得感”。

四是重在落实责任,自查门户与协调督察相统筹。要求国务院各审批部门对本部门本系统中介服务事项进行逐条对标清理,国务院审改办会同有关部门加强统筹协调和监督检查。

七、正确领会并贯彻《通知》精神,确保贯彻执行效果

一方面,《通知》充分体现了简政放权的一些具体创新点。

如:取消无法定依据的机构资质资格认定,体现“法无禁止即可为”;禁止设立限制条件,体现促进公平竞争和让市场发挥决定性作用;禁止指定服务,体现斩断利益关联;明确相同事项中介回避原则,体现中介服务的公正性。

另一方面,清理规范重在贯彻执行,应正确认识未来形势。

一是清理规范不会一蹴而就。清理规范发生在全面深化改革攻坚期与依法治国的初期,处于从行政主导过渡到法律主导的转型期,清理规范的成果需以法律形式固化下来,这个任务需要一段时间来完成和巩固。

二是妥善处理新问题,确保平稳过渡。清理规范不能以牺牲效率为代价,应谨慎对待、妥善处理清理规范中产生的新问题,避免放大负面效应。可通过建立协商调处的联席机制,来确保简政放权稳步推进。

三是避免一刀切。一些特殊领域,如涉及重大公共利益与国家安全的,应研究制定具体方案。区别对待“收费高、时间长”等问题,分清中介机构与委托企业责任、中介事项的实际情况等。

八、期待清理规范继续完善,进一步释放简政放权红利

清理规范需要配套和推进才能继续完善,并进一步释放简政放权红利。

一是重视行政审批部门财政保障。一部分由申请人承担费用的中介服务转为政府购买服务必将引起行政经费的增加,需进一步研究财政经费保障,后者是建立事权与支出责任相适应制度必须考虑的内容。从受益角度来看,申请人承担部分或全部中介服务费用有其合理性,建议将这部分收入统一纳入财政,实现收支两条线。

二是地方政府清理规范任务更为艰巨。尽管有些地区清理规范已经先行并初显成效,但省地两级政府行政审批中介服务仍存在较多问题。中央政府已率先垂范,期待清理规范自上而下引领地方政府全面铺开,持续完我国善行政审批中介服务市场,让简政放权实效进一步惠及基层和小微企业。

三是加快法规立改废,为简政放权提供法治保障。法律法规体系是依法行政和国家治理体系现代化的依据与保障,可以起到巩固改革成果、维护改革实绩的功效。应加快立法改革,固化行政举措先行所积累的改革经验。

四是加强监管执法,维护中介服务市场秩序。监管体系和监管能力是维护中介服务市场的必要工具,尤其对与竞争不充分、不能马上市场化或不适宜市场化的事项和领域,迫切需要加强监管、审计和督查。

 

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